Kryteria oceny ofert – jak zamawiający mogą skutecznie promować jakość zamiast ceny?

 

W zamówieniach publicznych jednym z najważniejszych etapów postępowania jest wybór oferty, która najlepiej odpowiada potrzebom zamawiającego, a wybór ten powinien zostać dokonany w oparciu o ustalone w postępowaniu kryteria oceny ofert zarówno odnoszące się do ceny, jak i do aspektów pozacenowych. W praktyce jednak kryterium ceny wciąż zbyt często jest dominującym wyznacznikiem tego wyboru. Skutkiem takiego podejścia może być niska jakość realizacji zamówień, problemy eksploatacyjne, a nawet marnotrawienie środków publicznych. W niniejszym artykule przybliżam zatem, w jaki sposób zamawiający mogą skutecznie promować jakość, stosując odpowiednie pozacenowe kryteria oceny ofert.

 

Rola kryteriów oceny ofert w zamówieniach publicznych

 

Konstrukcja kryteriów oceny ofert ma bezpośredni wpływ na jakość zamawianych produktów, usług czy robót budowlanych. Zgodnie z przepisami ustawy Pzp oraz unijnymi dyrektywami, zamawiający mają obowiązek określić kryteria w sposób jasny, obiektywny i umożliwiający porównanie ofert.

 

Analizując kwestie pozacenowych kryteriów oceny ofert należy mieć na uwadze przede wszystkim treść art. 239-247 ustawy Pzp, a przede wszystkim art. 242 ustawy Pzp, definiujący niejako wprost kryteria jakościowe. Zatem zgodnie z ustępem 2 ww. artykułu kryteriami jakościowymi mogą być w szczególności kryteria odnoszące się do:

  • jakości, w tym do parametrów technicznych, właściwości estetycznych i funkcjonalnych takich jak dostępność dla osób niepełnosprawnych lub uwzględnianie potrzeb użytkowników;
  • aspektów społecznych, w tym integracji zawodowej i społecznej osób, o których mowa w art. 94 ust. 1;
  • aspektów środowiskowych, w tym efektywności energetycznej przedmiotu zamówienia;
  • aspektów innowacyjnych;
  • organizacji, kwalifikacji zawodowych i doświadczenia osób wyznaczonych do realizacji zamówienia, jeżeli mogą one mieć znaczący wpływ na jakość wykonania zamówienia;
  • serwisu posprzedażnego, pomocy technicznej, warunków dostawy takich jak termin, sposób lub czas dostawy, oraz okresu realizacji.

 

W praktyce zamówień publicznych wciąż zbyt często decydującym kryterium wyboru wykonawcy pozostaje cena, pomimo iż art. 246 ustawy Pzp co do zasady nakłada na zamawiających publicznych ograniczenie wskazujące, iż zamawiający publiczni, o których mowa w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy Pzp, oraz ich związki nie stosują kryterium ceny jako jedynego kryterium oceny ofert albo jako kryterium o wadze przekraczającej 60%. Ograniczenie to może jednak zostać wyłączone na mocy ustępu 2 ww. artykułu, jeżeli Zamawiający określą w opisie przedmiotu zamówienia wymagania jakościowe odnoszące się do co najmniej głównych elementów składających się na przedmiot zamówienia.

 

Obowiązujące przepisy ustawy Pzp wychodzą jednak naprzeciw przyznawaniu pierwszeństwa kryterium ceny, dając zamawiającym szerokie możliwości w zakresie stosowania kryteriów pozacenowych.

 

Od ceny do wartości

 

Kryteria oceny ofert powinny umożliwiać wybór oferty najkorzystniejszej ekonomicznie, co nie zawsze oznacza najtańszej. Zamawiający mają dziś do dyspozycji wachlarz kryteriów jakościowych, które pozwalają promować rozwiązania lepsze pod względem technicznym, środowiskowym, społecznym czy organizacyjnym. Zgodnie z art. 242 ust. 2 PZP, kryteria te mogą dotyczyć:

 

  1. Jakości technicznej i funkcjonalnej

 

Są to m.in. parametry techniczne, trwałość, niezawodność czy estetyka produktu. W zamówieniach publicznych coraz większą rolę odgrywa również dostępność dla osób z niepełnosprawnościami oraz dostosowanie do realnych potrzeb użytkowników.

 Parametry techniczne

 

Przykłady:

  • Trwałość produktu – liczba cykli użytkowania, odporność na zużycie, żywotność
  • Efektywność energetyczna – klasa energetyczna sprzętu, zużycie energii w określonym czasie
  • Bezawaryjność – średni czas między awariami (MTBF – Mean Time Between Failures)
  • Wydajność – np. szybkość działania urządzenia

 Właściwości estetyczne

 

Przykłady:

  • Jakość wykończenia – użycie materiałów wysokiej klasy, staranność wykonania, brak widocznych wad
  • Design – nowoczesność formy, ergonomia, atrakcyjność wizualna, dopasowanie do użytkownika końcowego (np. dzieci, seniorzy)
  • Kolorystyka – dostosowanie do systemu identyfikacji wizualnej zamawiającego lub potrzeb grupy docelowej

Właściwości funkcjonalne (dostępność i użyteczność)

 

Przykłady:

  • Dostępność dla osób z niepełnosprawnościami:
  • kontrastowe oznaczenia dla osób niedowidzących,
  • zastosowanie oznaczeń w alfabecie Braille’a,
  • niskie progi i szerokie przejścia dla wózków inwalidzkich,
  • dostępność alternatywnych kanałów obsługi (np. tłumacz PJM, łatwy tekst).
  • Intuicyjność obsługi – np. interfejs użytkownika prosty i przyjazny, czytelne instrukcje.
  • Dostosowanie do różnych grup użytkowników – np. meble z regulowaną wysokością, systemy informatyczne dostępne zarówno na komputerze, jak i telefonie.

 

  1. Aspektów społecznych

 

Zamówienia publiczne mogą wspierać integrację zawodową i społeczną osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej. Włączenie takich kryteriów pozwala promować wykonawców zatrudniających np. osoby z niepełnosprawnościami, bezrobotne czy wychodzące z bezdomności. Kryteria społeczne w zamówieniach publicznych mają na celu wspieranie społecznej odpowiedzialności wykonawców i umożliwienie realizacji polityki integracji społecznej. Poprzez zastosowanie takich kryteriów, zamawiający mogą skutecznie promować zatrudnianie osób z grup społecznie wykluczonych, co nie tylko przynosi korzyści tym osobom, ale i pozytywnie wpływa na społeczny i ekonomiczny rozwój danej społeczności.

 Zatrudnianie osób z niepełnosprawnościami

 

Przykład: Wykonawca deklaruje, że co najmniej 10% pracowników zatrudnionych przy realizacji zamówienia stanowić będą osoby z niepełnosprawnościami.

 Zatrudnianie osób długotrwale bezrobotnych

 

Przykład: Przyznanie punktów za zatrudnienie długotrwale bezrobotnych w ramach realizacji zamówienia np. wykonawca zatrudnia osoby, które były bezrobotne przez co najmniej 12 miesięcy w ciągu ostatnich 3 lat.

 Zatrudnianie osób po odbyciu kary pozbawienia wolności

 

Przykład: Preferowanie wykonawców, którzy zatrudniają osoby zrehabilitowane, jako element wspierania ich reintegracji społecznej.

 Zatrudnianie osób wychodzących z bezdomności

 

Przykład: Wykonawca angażuje osoby, które są w trakcie procesu wychodzenia z bezdomności i posiadają wsparcie ośrodków pomocy społecznej.

 Szkolenia i rozwój zawodowy osób z grup marginalizowanych

 

Przykład: Wykonawca organizuje programy szkoleniowe i stażowe, które umożliwiają zdobycie kwalifikacji zawodowych przez osoby z grup zagrożonych wykluczeniem społecznym (np. osoby młodociane, długotrwale bezrobotne). Punkty przyznawane są np. za liczbę godzin szkoleń zawodowych lub staży dla osób z grup marginalizowanych, które są realizowane w ramach zamówienia.

 Integracja osób z niepełnosprawnościami w miejscu pracy

 

Przykład: Wykonawca wdraża politykę zatrudniania osób z niepełnosprawnościami na różnych poziomach organizacji (np. w administracji, w działach technicznych, w działach kreatywnych).

 Współpraca z organizacjami pozarządowymi

 

Przykład: Punkty przyznawane za współpracę z organizacjami pozarządowymi, które prowadzą projekty wspierające integrację społeczną osób w trudnej sytuacji.

 Udział w programach aktywizacji społecznej

 

Przykład: Punktowanie zaangażowania w programy aktywizacji społecznej i zawodowej w regionie, w którym realizowane jest zamówienie.

 Zatrudnianie osób z grup ryzyka społecznego (migranci, osoby starsze, osoby LGBTQ+)

 

Przykład: Przyznawanie punktów za zatrudnienie osób z grup ryzyka społecznego, takich jak migranci, osoby starsze czy osoby LGBTQ+, które są narażone na marginalizację, stanowiące promowanie różnorodności w miejscu pracy.

 

  1. Aspektów środowiskowych

 

Efektywność energetyczna, ograniczenie emisji CO₂, wykorzystanie materiałów ekologicznych – to tylko niektóre z elementów, które mogą (i powinny) być brane pod uwagę w nowoczesnych postępowaniach o zamówienie publiczne.

 Efektywność energetyczna przedmiotu zamówienia

 

Przykłady:

  • Klasa energetyczna – ocena oferty na podstawie klasy energetycznej (np. A+++, A++, A+ dla urządzeń elektrycznych, AGD, itp.).
  • Zużycie energii – określenie maksymalnego dopuszczalnego poziomu zużycia energii przez produkt w cyklu jego użytkowania.
  • Certyfikaty energetyczne – wymóg posiadania certyfikatów potwierdzających efektywność energetyczną.
  • Wydajność energetyczna – ocena wydajności urządzenia (np. na podstawie stosunku ilości wykorzystywanej energii do efektywnie uzyskiwanego rezultatu).

 Wpływ na środowisko

 

Przykłady:

  • Emisja CO₂ – ocena poziomu emisji gazów cieplarnianych generowanych przez urządzenie, pojazd lub inną rzecz zamówienia w trakcie jej użytkowania.
  • Zrównoważona produkcja – ocena procesu produkcji pod kątem wykorzystania surowców odnawialnych, minimalizacji odpadów oraz unikania szkodliwych substancji chemicznych.
  • Zgodność z normami środowiskowymi – wymóg zgodności produktu z międzynarodowymi normami.
  • Opakowania – Ocena wpływu opakowania na środowisko, np. preferencja dla opakowań nadających się do recyklingu lub wielokrotnego użycia.
  • Cykl życia produktu (LCA) – ocena pełnego cyklu życia produktu, obejmująca etapy od pozyskiwania surowców, przez produkcję, użytkowanie, aż po utylizację, ze szczególnym uwzględnieniem minimalizacji negatywnego wpływu na środowisko.

 Zrównoważona mobilność i transport

 

Przykłady:

  • Emisje z transportu – ocena wpływu transportu na środowisko, w tym emisji CO₂, hałasu, czy zanieczyszczeń powietrza związanych z transportem towaru.
  • Preferencje dla transportu niskoemisyjnego – uwzględnienie preferencji dla dostawców korzystających z pojazdów elektrycznych, hybrydowych lub niskoemisyjnych.

 Recykling i odpady

 

Przykłady:

  • Recykling produktów – Preferowanie produktów, które można łatwo poddać recyklingowi lub które zostały wykonane z materiałów pochodzących z recyklingu.
  • Zmniejszenie generowania odpadów – Ocena oferty pod kątem zastosowanych technologii zmniejszających ilość odpadów powstających w trakcie użytkowania produktu.

 Trwałość i wydajność

 

Przykłady:

  • Długość okresu użytkowania – preferowanie produktów o długiej żywotności, co przekłada się na mniejszą ilość odpadów oraz konieczność mniej częstych wymian.
  • Serwis i naprawy – ocena dostępności serwisów naprawczych i części zamiennych, co może wpłynąć na przedłużenie trwałości produktu.

 Innowacyjność w zakresie ochrony środowiska

 

Przykłady:

  • Nowatorskie rozwiązania proekologiczne – preferowanie ofert, które zawierają innowacyjne rozwiązania technologiczne zmniejszające negatywny wpływ na środowisko, takie jak wykorzystanie odnawialnych źródeł energii lub technologii ograniczających zużycie surowców.

 

  1. Innowacyjności

 

Zamawiający mogą preferować rozwiązania nowatorskie, które wnoszą dodatkową wartość – np. podnoszą efektywność usług, automatyzują procesy czy wykorzystują nowoczesne technologie, jak np.:

  • Nowoczesność technologii – ocena zastosowania najnowszych technologii lub rozwiązań, które mogą poprawić efektywność, jakość lub zminimalizować wpływ na środowisko.
  • Współpraca z jednostkami badawczo-rozwojowymi – preferowanie ofert, które są wynikiem współpracy z uczelniami wyższymi, centrami badawczo-rozwojowymi lub firmami innowacyjnymi, wskazując na wykorzystanie nowatorskich rozwiązań.
  • Propozycje rozwoju i modernizacji – zdolność oferenta do zaprezentowania planów rozwoju produktu lub usługi w przyszłości, takich jak wprowadzenie nowych funkcji, rozszerzenia lub optymalizacji.
  • Zastosowanie technologii cyfrowych – preferowanie ofert wykorzystujących rozwiązania cyfrowe, takie jak sztuczna inteligencja, automatyzacja, IoT (Internet Rzeczy) lub big data, które mogą poprawić jakość realizacji zamówienia lub procesy.
  • Wykorzystanie rozwiązań proekologicznych – ocena innowacyjnych technologii zmniejszających wpływ na środowisko (np. energooszczędność, wykorzystanie materiałów odnawialnych, technologii.

 

  1. Doświadczenia i kwalifikacji personelu

 

W przypadku usług (np. doradczych, projektowych, edukacyjnych) jakość zależy w dużej mierze od kompetencji zespołu realizującego zamówienie. Ujęcie tego aspektu w kryteriach oceny pozwala wybrać nie tylko firmę, ale przede wszystkim ludzi, którzy gwarantują rzetelne wykonanie zamówienia. Wśród kryteriów odnoszących się do doświadczenia i kwalifikacji personelu możemy wyróżnić m.in.:

  • Wykształcenie i certyfikaty specjalistyczne – ocena poziomu wykształcenia oraz dodatkowych certyfikatów, które świadczą o wysokich kwalifikacjach osób wyznaczonych do realizacji zamówienia.
  • Doświadczenie zawodowe – ocena doświadczenia osób wyznaczonych do realizacji zamówienia w podobnych projektach, z uwzględnieniem liczby lat pracy oraz specyfiki realizowanych zadań.
  • Podział odpowiedzialności w zespole – analiza sposobu organizacji pracy zespołu, jasność ról i odpowiedzialności, a także zakres zadań, które będą realizowane przez poszczególnych członków zespołu.
  • Kwalifikacje menedżera projektu – ocena kompetencji osoby odpowiedzialnej za zarządzanie projektem, w tym doświadczenie w prowadzeniu podobnych przedsięwzięć oraz umiejętność zarządzania ryzykiem.
  • Szkolenia i ciągłe doskonalenie – uwzględnienie ofert, które przewidują szkolenia lub inne formy podnoszenia kwalifikacji dla pracowników zaangażowanych w realizację zamówienia.

 

  1. Warunków realizacji i obsługi posprzedażnej

 

Dla użytkownika końcowego nie mniej istotne niż sam produkt są również czas i sposób dostawy, serwis gwarancyjny, dostępność pomocy technicznej czy warunki realizacji usług. Te aspekty pomagają nie tylko w ocenie jakości oferty, ale także w zapewnieniu, że proces realizacji zamówienia przebiegnie sprawnie i bez problemów, a zatem powinny podlegać ocenie, poprzez zastosowanie poniżej wskazanych przykładowych kryteriów:

  • Dostępność serwisu posprzedażowego – ocena dostępności i jakości serwisu posprzedażowego, w tym gwarancji na produkt, dostępności części zamiennych, wsparcia technicznego i napraw.
  • Czas reakcji na zgłoszenia serwisowe – określenie maksymalnego czasu, w jakim oferent zobowiązuje się do odpowiedzi lub podjęcia działań po zgłoszeniu problemu przez klienta.
  • Zakres usług posprzedażowych – ocena oferowanych usług posprzedażowych, takich jak instalacja, szkolenia dla użytkowników, oraz pomoc techniczna po zakończeniu sprzedaży.
  • Dostępność wsparcia technicznego – preferowanie ofert, które zapewniają wsparcie techniczne w długim okresie czasu (np. 24/7) oraz różnorodne kanały kontaktu, takie jak telefon, e-mail, czat online.
  • Szybkość dostawy – ocena oferowanego terminu dostawy (np. czas realizacji zamówienia, czas transportu), z uwzględnieniem wymagań dotyczących pilności zamówienia.
  • Elastyczność dostawy – ocena elastyczności oferenta w kwestii dostosowywania terminu dostawy do potrzeb zamawiającego, a także sposobu dostawy (np. transport na koszt dostawcy, dostawa częściowa, dostawa do określonego punktu).
  • Opcje dostawy międzynarodowej – w przypadku zamówień międzynarodowych, ocena jakości oraz terminowości dostaw zagranicznych, w tym aspekty celne i podatkowe.
  • Warunki gwarancji – ocena okresu i zakresu gwarancji, w tym warunków dotyczących naprawy, wymiany lub zwrotu towaru, oraz odpowiedzialności oferenta w przypadku usterek.
  • Okres realizacji zamówienia – preferowanie ofert, które oferują krótszy czas realizacji zamówienia, jeżeli nie wpłynie to na jakość wykonania.
  • Logistyka dostawy – ocena jakości procesu dostawy, w tym metod pakowania, śledzenia przesyłek oraz bezpieczeństwa transportu.

 

Kiedy jakość się opłaca?

 

Choć cena nadal jest ważnym kryterium, jej nadmierna dominacja może prowadzić do wyborów, które w dłuższej perspektywie okazują się niekorzystne – technicznie, ekonomicznie lub społecznie. Oparcie się na jakości pozwala nie tylko uzyskać lepszy efekt końcowy, ale także odpowiedzialnie gospodarować środkami publicznymi. Zamawiający, którzy odważnie stosują kryteria jakościowe, wyznaczają nowe standardy. Ich działania sprzyjają nie tylko innowacyjności i rozwojowi lokalnych rynków, ale również realizacji celów społecznych i środowiskowych.

 

Bariery i wyzwania w promowaniu jakości w zamówieniach

 

Choć stosowanie kryteriów jakościowych jest zalecane, zamawiający często napotykają bariery, takie jak:

  • Obawy przed odwołaniami lub kontrolami, zwłaszcza w przypadku kryteriów ocenianych subiektywnie,
  • Brak doświadczenia i wiedzy w konstruowaniu złożonych kryteriów,
  • Presja budżetowa skłaniająca do wyboru najtańszej oferty,
  • Trudności w jednoznacznym określeniu wymagań jakościowych.

 

Dobrze przygotowana dokumentacja oraz konsultacje z ekspertami pozwalają jednak skutecznie ograniczać te ryzyka.

 

Przy stosowaniu kryteriów pozacenowych może istnieć również ewentualne ryzyko, że wykonawcy po to tylko, aby uzyskać maksymalną liczbę punktów i wygrać przetarg, mogą złożyć deklaracje bez pokrycia, a to czy wykonawca faktycznie będzie realizować usługę należycie w zadeklarowanych parametrach będzie oceniane dopiero na etapie realizacji umowy.

Powyższe rozstrzygnęła Krajowa Izba Odwoławcza, która w wyroku z dnia 4 listopada 2024 r. sygn. akt KIO 3751/24 wskazała, iż „składane w ofercie oświadczenie wykonawcy o spełnianiu kryteriów pozacenowych wywołuje konkretne skutki prawne, powodujące, że nie może być ono postrzegane jako mogące służyć, bez zobowiązań i konsekwencji, podwyższeniu przyznanej ofercie punktacji. Po stronie wykonawcy składającego takie oświadczenie w ofercie powstaje zobowiązanie, którego niewykonanie pociąga za sobą skutki związane z odpowiedzialnością kontraktową”, a ponadto Izba podkreśliła iż „oferty ze swej natury stanowią zobowiązanie do wykonania w przyszłości określonego świadczenia i w większości przypadków odnoszą się do przedmiotu (usług, robót) nieistniejących w dacie ofertowania. Zatem również badając ofertę pod kątem wymagań minimalnych zamawiający nie ma pełnej możliwości weryfikacji nieistniejącego jeszcze przedmiotu zamówienia, a przecież trudno kwestionować z tego powodu składane oferty, jako godzące w zasady udzielania zamówień publicznych i stanowiące deklaracje „bez pokrycia”, w celu zdobycia przewagi nad innymi wykonawcami. Podobnie jak w przypadku aspektów punktowanych w ramach kryteriów, tak i w odniesieniu do pozostałych wymagań, złożenie oferty stanowi zaciągnięcie zobowiązania ze wszystkimi tego konsekwencjami, a minimalizacji ryzyka z tym związanego służą przewidziane ustawą narzędzia, w tym badanie potencjału podmiotowego wykonawców, badanie realności zaoferowanej ceny oraz stosowne klauzule umowne.”

 

Podsumowanie

 

Zrównoważone stosowanie kryteriów oceny ofert to klucz do efektywnego i odpowiedzialnego wydatkowania środków publicznych. Przemyślane promowanie jakości, przy jednoczesnym zachowaniu konkurencyjności cenowej, pozwala zamawiającym uzyskiwać produkty i usługi na wysokim poziomie, co w dłuższej perspektywie przekłada się na oszczędności, satysfakcję użytkowników oraz rozwój rynku. Dlatego warto świadomie rezygnować z dominacji ceny na rzecz kompleksowej, jakościowej oceny ofert. Nowoczesne zamówienia publiczne to bowiem nie tylko walka o jak najniższą cenę, ale przede wszystkim troska o wartość dodaną – techniczną, społeczną i ekologiczną.

Autor: Katarzyna Wójcicka, Radca prawny w kancelarii JBP Jarzyński Brzeziński Partners.

***

Tekst pierwotnie ukazał się w piśmie Zamawiający. Zamówienia Publiczne w Praktyce