Konieczność odpowiedniego uzasadniania decyzji o unieważnieniu postępowania – artykuł JBP

Konieczność odpowiedniego uzasadniania decyzji o unieważnieniu postępowania

Zgodnie z treścią przepisu art. 260 ust. 1 PZP, o unieważnieniu postępowania o udzielenie zamówienia zamawiający zawiadamia równocześnie wykonawców, którzy złożyli oferty lub wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu lub zostali zaproszeni do negocjacji – podając uzasadnienie faktyczne i prawne.

Celem tego przepisu „jest umożliwienie wykonawcom kontroli czynności zamawiającego (….) okoliczności faktyczne i prawne wskazane przez zamawiającego w informacji o unieważnieniu postępowania mają znaczenie dla granic, w jakich mogą być rozpoznane środki ochrony prawnej wnoszone wobec tej czynności. Odwołanie jest środkiem ochrony prawnej dotyczącym konkretnej czynności zamawiającego, która została dokonana w danych okolicznościach faktycznych oraz prawnych i tylko w tych granicach podlega rozpoznaniu. Artykuł 555 Pzp stanowi, że Izba nie może rozpoznać zarzutów, które nie zostały podniesione w odwołaniu. Konsekwencją tego przepisu jest – w okolicznościach sporu – brak możliwości podawania przez zamawiającego okoliczności uzasadniających czynność unieważnienia postępowania, które nie zostały wskazane w informacji przesłanej zgodnie z art. 260 ust. 1 Pzp. Okoliczności ujawnione dopiero w odpowiedzi na odwołanie przekraczają granice wyznaczone okolicznościami faktycznymi i prawnymi wskazanymi w treści odwołania” (wyrok KIO z dnia 27.07.2021 r., sygn. akt KIO 1766/21).

W innym wyroku KIO podkreśliła, że „obowiązkiem zamawiającego, w myśl cytowanego art. 260 ust. 1 ustawy Pzp jest zawiadomienie wykonawców o podjętej decyzji unieważnienia postępowania, wraz z podaniem uzasadnienia prawnego i faktycznego tej czynności. Przypomnieć należy, że przywołany przepis, stanowiący realizację zasad postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, takich jak jawność postępowania, równe traktowanie wykonawców i zachowanie uczciwej konkurencji, nakłada na zamawiającego obowiązek zakomunikowania wykonawcom, dlaczego zamiast dokonać wyboru oferty najkorzystniejszej i zawrzeć umowę, zdecydował się na zakończenie go w taki sposób. Z kolei po stronie wykonawcy kształtuje on prawo do uzyskania pełnej i rzetelnej wiedzy na temat przyczyn takiej decyzji. Przypomnienia wymaga także, że unieważnienie postępowania nie jest celem dla którego jest ono wszczynane, celem tym jest wybór oferty i zawarcie umowy. Wykonawcy, angażując swój czas i środki finansowe, składając ofertę w danej procedurze liczą na zawarcie umowy i osiągnięcie zysku z jego realizacji” (wyrok KIO z dnia 11.09.2024 r., sygn. akt KIO 3117/24).

Jest to o tyle istotne, że „uzasadnienie faktyczne i prawne unieważnienia postępowania powinno zawierać co najmniej ustalenie faktów i wskazanie dowodów, na których zamawiający się oparł, oraz wyjaśnienie podstawy prawnej unieważnienia, a każda nowa argumentacja na etapie postępowania odwoławczego jest spóźniona. Zatem okoliczności, które nie zostały wprost podane w uzasadnieniu unieważnienia postępowania, nie podlegają ocenie Izby w postępowaniu odwoławczym” (wyrok KIO z dnia 13.02.2024 r., sygn. akt KIO 227/24).

W innym wyroku KIO podkreśliła, że „podanie uzasadnienia faktycznego i prawnego unieważnienia postępowania nie jest jedynie dopełnieniem wymagania formalnego z art. 260 ust. 1 ustawy P.Z.P. lecz stanowi element konstytutywny decyzji o unieważnieniu postępowania i wymaga konkretnego odniesienia się do okoliczności danej sprawy co warunkuje realizację podstawowych zasad postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, takich jak jawność postępowania oraz równe traktowanie wykonawców i zachowanie uczciwej konkurencji. Zgodzić należało się z Odwołującym, że uzasadnienie faktyczne unieważnienia postępowania powinno być na tyle jasne i czytelne, aby nie wprowadzało wykonawcy w błąd jak również nie może rodzić jakichkolwiek wątpliwości, gdyż wykonawca co do tej czynności powinien uzyskać wyczerpujące informacje, które legły u podstaw unieważnienia postępowania a nadużycie instytucji unieważnienia postępowania przez zamawiającego stanowa rażące naruszenie przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych” (wyrok KIO z dnia 19.07.2021 r., sygn. akt KIO 1487/21).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt praktyki zamówień publicznych, nierzadko zdarzają się sytuacje, w których zamawiający w żaden sposób nie argumentują (nie podają uzasadnienia faktycznego) podjętej przez siebie decyzji w postępowaniu. Czasem wręcz zdarza się sytuacja, w której zamawiający przedstawia wyłącznie odesłanie do treści przepisu – na podstawie którego dokonuje czynności unieważnienia postępowania.

W tak przedstawionej informacji jednak na próżno poszukiwać jakiegokolwiek (nawet lakonicznego) uzasadnienia unieważnienia postępowania. Nie można zatem uznać, że jakkolwiek spełnione zostały obowiązki nałożone na Zamawiającego poprzez art. 260 ust. 1 PZP.

Jak wskazuje się w doktrynie, „podanie w informacji kierowanej do wykonawców precyzyjnego i wyczerpującego uzasadnienia wskazującego na zaistnienie okoliczności obligujących do unieważnienia postępowania przetargowego stanowi bezwzględną konieczność. W przeciwnym razie brak wymaganych informacji może uniemożliwić wykonawcy skorzystanie ze środków ochrony prawnej. Nie będzie on bowiem w stanie właściwe odnieść się do rzeczywistych przyczyn unieważnienia postępowania” (A. Gawrońska-Baran [w:] E. Wiktorowska, A. Wiktorowski, P. Wójcik, A. Gawrońska-Baran, Prawo zamówień publicznych. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 260).

W doktrynie podkreśla się również, że „uzasadnienie faktyczne powinno natomiast zawierać przytoczenie okoliczności, które spowodowały wystąpienie przesłanki, i wskazanie, w jaki sposób ją wyczerpują. Dotyczy to wszelkich przesłanek unieważnienia” (W. Dzierżanowski [w:] Ł. Jaźwiński, J. Jerzykowski, M. Kittel, M. Stachowiak, W. Dzierżanowski, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, Warszawa 2021, art. 260).

Również Urząd Zamówień Publicznych w wydanym przez siebie komentarzu do PZP wskazuje, że „uzasadnienie faktyczne i prawne powinno zawierać co najmniej ustalenie faktów i wskazanie dowodów, na których zamawiający się oparł, oraz wyjaśnienie podstawy prawnej unieważnienia”.

Oznacza to, że z przedstawionej przez zamawiającego informacji o unieważnieniu postępowania powinny wynikać szczegółowe motywy, które kierowały zamawiającym w zakresie podstaw unieważnienia postępowania. Zamawiający powinien przedstawić dokładne uzasadnienie swojej decyzji.

Brak przekazania szczegółowego uzasadnienia podstaw unieważnienia postępowania stanowić może również o niezgodności z motywem 82 preambuły Dyrektywy 2014/24/UE (tzw. Dyrektywa klasyczna), gdzie prawodawca unijny wskazał, że „należy doprecyzować, że informacje dotyczące pewnych decyzji podjętych w toku postępowania o udzielenie zamówienia – w tym decyzji o nieudzieleniu zamówienia lub niezawarciu umowy ramowej – powinny być wysyłane przez instytucje zamawiające, bez wymogu zwrócenia się kandydatów lub oferentów z żądaniem o takie informacje. Należy także pamiętać, że dyrektywa Rady 89/665/EWG przewiduje obowiązek instytucji zamawiających, również bez konieczności żądania tego przez kandydatów lub oferentów, w zakresie przekazania zainteresowanym kandydatom lub oferentom streszczenia stosownych przyczyn niektórych najważniejszych decyzji podjętych w trakcie postępowania o udzielenie zamówienia. I wreszcie, trzeba sprecyzować, że kandydatom i oferentom należy umożliwić występowanie o bardziej szczegółowe informacje dotyczące tych przyczyn, które to informacje instytucje zamawiające powinny mieć obowiązek przekazywać, z wyjątkiem sytuacji, gdy istnieją poważne podstawy do ich nieprzekazania. Podstawy te powinny być określone w niniejszej dyrektywie. Aby zapewnić niezbędną przejrzystość w ramach procedur udzielania zamówień obejmujących dialog i negocjacje z oferentami, oferenci, którzy złożyli dopuszczalne oferty, również powinni – z wyjątkiem przypadków, w których zachodzą poważne powody by od tego odstąpić – mieć możliwość zwracania się o informacje na temat przebiegu i stanu zaawansowania postępowania”.
Mając powyższe na uwadze, poprzez brak spełnienia obowiązku informacyjnego, wykonawcy (obojętnie na jakim etapie – czy przed składaniem ofert czy już po upływie terminu składania ofert) nie ma możliwości zidentyfikować podstaw faktycznych unieważnienia postępowania – co, de facto, uniemożliwia skorzystanie ze środków ochrony prawnej.

Podkreślić przy tym należy, że opisane powyżej wytyczne w zakresie prawidłowego prowadzenia postępowania pozwalają na pełną realizację podstawowych zasad zamówień publicznych, w tym zasady przejrzystości oraz równego traktowania wykonawców. W ten sposób eliminuje się bowiem dyskrecjonalność czy też dowolność/arbitralność zamawiającego, jeśli chodzi o korzystanie z podstaw do unieważnienia postępowania, w sytuacji choćby, na przykład, preferowania bądź nie danego wykonawcy.

Autor: Mateusz Brzeziński

Tekst ukazał się pierwotnie w piśmie Zamawiający. Zamówienia Publiczne w Praktyce