Klauzule waloryzacyjne w umowach o zamówienia publiczne — obowiązek czy możliwość?

 

Zamówienia publiczne stanowią istotny segment gospodarki, a zawierane w ich ramach umowy często obejmują długie okresy realizacji i wysokie wartości finansowe. Stabilność takich kontraktów jest kluczowa zarówno dla wykonawców, jak i dla zamawiających, którzy odpowiadają za realizację zadań publicznych. W dobie dynamicznych zmian gospodarczych, zwłaszcza przy wysokiej inflacji, rosnących kosztach materiałów budowlanych, energii czy pracy, nieodzowne stało się zatem stosowanie mechanizmów chroniących strony przed nadmiernym ryzykiem ekonomicznym. Jednym z takich instrumentów są klauzule waloryzacyjne, czyli postanowienia umowne umożliwiające dostosowanie wynagrodzenia wykonawcy do zmieniających się realiów rynkowych. Pojawia się jednak zasadnicze pytanie: czy udzielając zamówienia publicznego zamawiający mają obowiązek ich stosowania, czy jednak pozostaje to jedynie w sferze swobody kontraktowej?

 

Regulacje prawne w zakresie stosowania klauzul waloryzacyjnych

 

Kwestia waloryzacji została uregulowana przede wszystkim w ustawie – Prawo zamówień publicznych (PZP).

  • Art. 439 PZP zawiera regulacje w zakresie zasad wprowadzania w umowie na roboty budowlane, dostawy lub usługi zmian wysokości wynagrodzenia należnego wykonawcy, nakładając obowiązek wprowadzenia do umów klauzul waloryzacyjnych w przypadku kontraktów zawieranych na czas dłuższy niż 6 miesięcy.
  • Art. 436 pkt 4 lit b) PZP określa zasady wprowadzania zmian wysokości wynagrodzenia, nakładając obowiązek wprowadzenia do umów klauzul waloryzacyjnych w przypadku umów zawieranych na okres dłuższy niż 12 miesięcy w przypadku zmiany:

– stawki podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego,

– wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę albo wysokości minimalnej stawki godzinowej, ustalonych na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę,

– zasad podlegania ubezpieczeniom społecznym lub ubezpieczeniu zdrowotnemu lub wysokości stawki składki na ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne,

– zasad gromadzenia i wysokości wpłat do pracowniczych planów kapitałowych, o których mowa w ustawie z dnia 4 października 2018 r. o pracowniczych planach kapitałowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 427)

jeżeli zmiany te będą miały wpływ na koszty wykonania zamówienia przez wykonawcę.

  • Art. 455 PZP wskazuje natomiast ogólne zasady dopuszczalności zmiany umowy, w tym możliwość wprowadzenia waloryzacji również w innych sytuacjach, jeśli przewiduje to specyfikacja warunków zamówienia lub wystąpiły okoliczności i przesłanki wskazane w ww. artykule.

 

Regulacje dające podstawę do waloryzacji kontraktu znajdują się również w Kodeksie cywilnym (KC). Jeżeli bowiem po zawarciu umowy nastąpił gwałtowny i nieprzewidywalny wzrost kosztów pośrednich, który znacząco podwyższa koszty jej wykonania, a strony nie przewidziały w umowie klauzul waloryzacyjnych i brak jest wystąpienia przesłanek z art. 455 PZP, strona ponosząca te koszty może próbować powołać się na klauzulę rebus sic stantibus uregulowaną w art. 3571 KC Artykuł ten (tzw. klauzula nadzwyczajnej zmiany stosunków) wskazuje, że „Jeżeli z powodu nadzwyczajnej zmiany stosunków spełnienie świadczenia byłoby połączone z nadmiernymi trudnościami albo groziłoby jednej ze stron rażącą stratą, czego strony nie przewidywały przy zawarciu umowy, sąd może po rozważeniu interesów stron, zgodnie z zasadami współżycia społecznego, oznaczyć sposób wykonania zobowiązania, wysokość świadczenia lub nawet orzec o rozwiązaniu umowy”.

 

Aby zatem skutecznie powołać się na klauzulę rebus sic stantibus w kontekście wzrostu kosztów pośrednich, muszą być spełnione następujące przesłanki:

  • nastąpiła nadzwyczajna zmiana stosunków (np. nagły wzrost kosztów energii, podatków, wynajmu, który jest niezależny od stron);
  • zmiana ta była trudna lub niemożliwa do przewidzenia w momencie zawierania umowy;
  • zmiana powoduje, że świadczenie staje się nadmiernie utrudnione lub grozi rażącą stratą jednej ze stron;
  • związek przyczynowo-skutkowy między zmianą a trudnością wykonania umowy.

 

Warto w tym miejscu dodać, że klauzula ta nie działa automatycznie, wymaga ona negocjacji lub skierowania sprawy do sądu w przypadku braku porozumienia. Często również strony zastrzegają też w umowie ograniczenie możliwości powoływania się na klauzulę rebus sic stantibus, ale w niektórych przypadkach sąd i tak może tę zasadę zastosować (zwłaszcza przy rażącej nierównowadze świadczeń).

 

Należy również wskazać na art. 632 § 2 KC wskazujący, że chociaż co do zasady przy wynagrodzeniu ryczałtowym przyjmujący zamówienie nie może żądać podwyższenia wynagrodzenia, chociażby w czasie zawarcia umowy nie można było przewidzieć rozmiaru lub kosztów prac, to jednak „jeżeli wskutek zmiany stosunków, której nie można było przewidzieć, wykonanie dzieła groziłoby przyjmującemu zamówienie rażącą stratą, sąd może podwyższyć ryczałt lub rozwiązać umowę.”

 

Regulacja ta znajduje zastosowanie do umów o roboty budowlane, co podkreślił Sąd Najwyższy w Uchwale 7 sędziów z dnia 29 września 2009 r. o sygn. III CZP 41/09. Sąd Najwyższy wskazał, iż „należało przyjąć, że w zakresie regulacji dotyczącej wynagrodzenia wykonawcy robót budowlanych występuje luka prawna, uzasadniony jest zatem pogląd, że gdy w umowie o roboty budowlane zastrzeżono dla ich wykonawcy wynagrodzenie ryczałtowe lub kosztorysowe, istnieje możliwość stosowania art. 626 i 632 § 2 k.c. w drodze analogii”.

Nie każdy jednak wzrost kosztów uzasadnia wystąpienie z żądaniem waloryzacji wynagrodzenia w oparciu o art. 632 § 2 KC. Warunkiem wystąpienia z takim żądaniem jest łączne wystąpienie następujących przesłanek:

  • musi zdarzyć się taka zmiana stosunków, której nie można było przewidzieć przy zawieraniu umowy,
  • wykonanie robót budowlanych groziłoby w tych okolicznościach przyjmującemu zamówienie rażącą stratą,
  • pomiędzy zmianą stosunków i zagrożeniem rażącej straty zachodzi adekwatny związek przyczynowy.

 

Udowodnienie wystąpienia ww. przesłanek obciąża wykonawcę jako podmiot występujący z roszeniem. Wykonawca musi udowodnić, z jakich okoliczności, których nie można było przewidzieć na etapie zawierania umowy, wynika jego żądanie i skąd wynika zmiana poszczególnych wartości pozycji wchodzących w skład kosztów pośrednich w stosunku do ich wartości wyjściowej.

 

Dobrowolne uwzględnienie postanowień waloryzacyjnych jest również możliwe na gruncie wyrażonej w art. 353¹ KC zasady swobody umów, pozwalającej stronom na elastyczne kształtowanie postanowień kontraktowych.

 

Obowiązek stosowania klauzul waloryzacyjnych

 

Klauzule waloryzacyjne w zamówieniach publicznych są zatem obligatoryjne co do zasady w przypadku umów przekraczających 6 miesięcy (art. 439 PZP) oraz w przypadku określonym w art. 436 PZP dla umów przekraczających 12 miesięcy. Podstawowym kryterium jest zatem długość trwania takiej umowy. Ustawodawca wskazuje jednakże na gruncie art. 436 PZP na konkretne przypadki, w których waloryzacja jest obowiązkowa, natomiast na gruncie art. 439 PZP wskazuje minimalne elementy, jakie musi zawierać taka klauzula, m.in.:

  • poziom zmiany ceny materiałów lub kosztów, uprawniający strony umowy do żądania zmiany wynagrodzenia oraz początkowy termin ustalenia zmiany wynagrodzenia;
  • sposób ustalania mechanizmu waloryzacyjnego;
  • sposób określenia wpływu zmiany ceny materiałów lub kosztów na koszt wykonania zamówienia oraz określenie okresów, w których może następować zmiana wynagrodzenia wykonawcy;
  • maksymalną wartość zmiany wynagrodzenia, jaką dopuszcza zamawiający w efekcie zastosowania postanowień o zasadach wprowadzania zmian wysokości wynagrodzenia

 

Obowiązek ten dotyczy w szczególności umów narażonych na istotne wahania kosztów, takich jak roboty budowlane czy dostawy surowców. Na konieczność jego wprowadzenia wpłynął z pewnością fakt, iż zapewnia on stabilność rynku zamówień publicznych, bowiem bez mechanizmu waloryzacyjnego wykonawcy mogliby unikać udziału w postępowaniach długoterminowych lub zawyżać ceny ofertowe, aby zabezpieczyć się przed inflacją i wahaniami rynkowymi. Wpływa również na uczciwość konkurencji, bowiem obowiązek ten przeciwdziała dumpingowi cenowemu i premiuje racjonalne kalkulacje ofertowe, a także na odpowiedzialne wydatkowanie środków publicznych, bowiem  waloryzacja chroni przed sytuacją, w której kontrakt staje się ekonomicznie niewykonalny, a jego zerwanie skutkuje koniecznością ogłaszania nowego postępowania, często po wyższych kosztach.

 

Klauzule waloryzacyjne wskazane w art. 436 PZP i 439 PZP nie są fakultatywne – ich brak w umowie stanowi naruszenie PZP. Wynika to z założenia ustawodawcy, że w kontraktach długoterminowych zmiana cen i kosztów jest zjawiskiem obiektywnym, a ryzyko tego typu zmian nie powinno w całości obciążać jednej strony. Zamawiający ma zatem swobodę co do sposobu ukształtowania klauzuli, ale nie może pominąć jej w ogóle.

 

Urząd Zamówień Publicznych w swoich wytycznych wielokrotnie podkreślał, że stosowanie klauzul waloryzacyjnych zwiększa stabilność i bezpieczeństwo realizacji zamówienia. Orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej wskazuje natomiast, że brak przewidzenia waloryzacji tam, gdzie ustawodawca tego wymaga, może stanowić istotne naruszenie przepisów.

 

Waloryzacja jako możliwość fakultatywna

 

W umowach krótszych niż odpowiednio 6 miesięcy (art. 439 PZP) i 12 miesięcy (art. 436 PZP) wprowadzenie klauzul waloryzacyjnych nie jest wymagane. Nie oznacza to jednak, że nie warto tego robić. Zamawiający może bowiem zdecydować się na ich zastosowanie, kierując się analizą ryzyka gospodarczego. W praktyce bywa to korzystne w branżach szczególnie podatnych na zmiany cen – np. w transporcie, energetyce czy dostawach technologii. Dobrowolna waloryzacja staje się wówczas elementem dobrej praktyki kontraktowej, sprzyjającym uczciwej konkurencji i minimalizowaniu sporów. Dzięki niej wykonawcy chętniej przystępują do postępowań, a oferowane ceny są bardziej realistyczne i konkurencyjne, ponieważ nie zawierają nadmiernych „buforów bezpieczeństwa” uwzględniających ryzyko inflacyjne.

 

Problemy i kontrowersje

 

Choć regulacje prawne są stosunkowo jasne, praktyka rodzi wiele problemów.

 

Częstym problemem jest bowiem pytanie, czy waloryzacja obejmuje jedynie wzrost cen, czy również ich spadek. Zgodnie z zasadą równowagi umownej powinna działać w obie strony, ale w praktyce zamawiający starają się często ograniczać mechanizm wyłącznie do sytuacji wzrostu kosztów.

 

Problemem może okazać się również wybór wskaźników waloryzacyjnych. Najczęściej stosuje się wskaźniki GUS, ale nie zawsze oddają one realną dynamikę cen w danej branży. W przypadku specjalistycznych zamówień (np. IT, zamówienia z branży medycznej) znalezienie adekwatnych wskaźników jest szczególnie trudne.

Zamawiający często wprowadzają również ograniczenia, co do maksymalnej wysokości wzrostu waloryzacji (np. że nie może przekroczyć 5% wartości umowy). Powoduje to niekiedy spory między stronami umowy, zwłaszcza gdy realny wzrost kosztów jest wyższy.

 

Wątpliwości budzą również rozbieżności w praktyce zamawiających w zakresie stosowania klauzul waloryzacyjnych i tym samym brak jednolitych standardów ich stosowania przez zamawiających. Jedni zamawiający stosują bardzo szczegółowe i przejrzyste klauzule, inni ograniczają je do minimum, co rodzi ryzyko niepewności prawnej i konfliktów w trakcie realizacji umowy.

 

Znaczenie dla stron umowy

 

Z perspektywy wykonawcy waloryzacja stanowi zabezpieczenie przed nieprzewidzianymi stratami, które mogłyby uniemożliwić realizację kontraktu. Dla zamawiającego to narzędzie stabilizujące współpracę – zmniejsza ryzyko niewypłacalności wykonawcy i zapewnia ciągłość dostaw czy robót. Ostatecznie więc obie strony korzystają na wprowadzeniu sprawnego mechanizmu waloryzacyjnego, a także zwiększa się konkurencyjność postępowań przetargowych, gdy wykonawcy nie muszą zawyżać ofert w obawie przed ryzykiem inflacyjnym.

 

Zakończenie

 

Klauzule waloryzacyjne w zamówieniach publicznych są dziś nie tylko narzędziem prawnym, ale przede wszystkim instrumentem zapewniającym równowagę kontraktową w trudnych warunkach gospodarczych. Obowiązek ich stosowania w umowach długoterminowych wynika wprost z ustawy Prawo zamówień publicznych i stanowi wyraz ochrony interesu publicznego oraz wykonawców. W przypadku krótszych kontraktów wprowadzenie waloryzacji pozostaje możliwością, z której coraz częściej warto korzystać – jako elementu świadomej i odpowiedzialnej polityki zamówieniowej.

 

W dobie wysokiej inflacji i zmienności rynku mechanizmy waloryzacyjne przestają być jedynie formalnym zapisem. Stają się kluczowym elementem umowy, pozwalającym zachować jej realność i wykonalność. Dlatego odpowiedź na pytanie zawarte w tytule brzmi: w pewnych przypadkach – obowiązek, w innych – możliwość, ale zawsze wartość dodana.

Autor: Katarzyna Wójcicka, Radca prawny w kancelarii JBP Jarzyński Brzeziński Partners.

***

Artykuł pierwotnie ukazał się w piśmie Zamawiający. Zamówienia Publiczne w Praktyce.