W postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, instytucje uzupełniania i wyjaśniania dokumentów składanych przez wykonawców odgrywają istotną rolę w zapewnieniu efektywności, przejrzystości oraz uczciwej konkurencji. Mając na względzie systemową funkcję tych mechanizmów, jak również ich praktyczne zastosowanie, konieczne jest poddanie analizie zarówno ich uwarunkowań normatywnych, jak i orzeczniczych. Celem niniejszego opracowania jest ukazanie granic dopuszczalności korzystania przez wykonawców z możliwości uzupełniania i wyjaśniania dokumentów w świetle obowiązujących przepisów, z uwzględnieniem istotnych stanowisk Krajowej Izby Odwoławczej oraz orzecznictwa sądów administracyjnych.

 

Dokumenty przedkładane przez wykonawców w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nie stanowią jednolitej grupy. Ich charakter prawny, rola oraz wymogi formalne zależą od etapu postępowania, w którym są składane, oraz podstawy prawnej, z której wynika obowiązek ich przedłożenia. Kluczowe znaczenie ma rozróżnienie między:

  • dokumentami ocenianymi w ramach badania oferty (na podstawie art. 126 i 128 ustawy Pzp),
  • dokumentami składanymi po wyborze oferty, celem zawarcia umowy (art. 134 ust. 1 pkt 19 ustawy Pzp).

 

W odróżnieniu od dokumentów składanych w toku badania ofert, dokumenty przekazywane po wyborze oferty, a przed zawarciem umowy, mają charakter czysto formalny i nie podlegają przepisom o uzupełnianiu, wyjaśnianiu ani wymaganiom co do podpisu elektronicznego. Dokumenty, te nie mają swojego miejsca w postępowaniu. Składane są po jego zakończeniu i nie odnoszą się do nich zasady uzupełniania, wyjaśniania, formy składania i podpisywania określonymi podpisami.

 

Zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy Pzp i art. 223 ust. 1 i 2 ustawy Pzp, instytucje uzupełniania i wyjaśniania mają służyć urealnieniu konkurencji i przeciwdziałać formalizmowi prowadzącemu do odrzucania ofert z błahych przyczyn. Jednocześnie przepisy te muszą być stosowane w sposób zapewniający równe traktowanie wykonawców i ochronę interesu publicznego.

 

  1. Podstawy prawne i zakres stosowania

 

Uzupełnianie oraz wyjaśnianie dokumentów regulowane jest w art. 128, 223 i 224 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. 2023 r. poz. 1605), dalej „ustawa Pzp”. Przepisy te mają charakter obligatoryjny, z wyjątkami określonymi ustawowo i są przejawem realizacji konstytucyjnych zasad równego traktowania wykonawców oraz uczciwej konkurencji. W praktyce zamówień publicznych kluczowe znaczenie mają precyzyjne zasady uzupełniania i wyjaśniania dokumentów. Zamawiający nie może w sposób arbitralny pomijać wezwania do uzupełnienia, jeżeli brak dokumentu uniemożliwia ocenę oferty. Wskazuje się także, że zakres uzupełnienia musi odnosić się do stanu faktycznego z dnia składania ofert.

 

  1. Uzupełnianie dokumentów podmiotowych – aktualność i granice

 

Przepis art. 128 ust. 1 ustawy Pzp pozwala zamawiającemu wezwać wykonawcę do złożenia, uzupełnienia lub poprawienia dokumentów, które potwierdzają spełnianie warunków udziału w postępowaniu. Przepis ten służy realizacji zasady proporcjonalności i równego traktowania wykonawców (art. 16 ustawy Pzp). Umożliwia „uratowanie” oferty, której treść nie budzi zastrzeżeń, lecz dołączone dokumenty mają braki o charakterze formalnym lub niepełnym dowodowym.

 

Uzupełnienie dokumentów oznacza możliwość przedstawienia brakujących, niekompletnych lub nieaktualnych dokumentów wymaganych przez Zamawiającego. Zakres uzupełnienia lub poprawienia dokumentów podmiotowych, obejmuje w szczególności:

  • dokumenty potwierdzające brak podstaw do wykluczenia (np. ZUS, US, KRS),
  • dokumenty potwierdzające spełnienie warunków udziału (np. doświadczenie, potencjał techniczny, zdolność finansowa) i inne dokumenty wymagane przez Zamawiającego, nie stanowiące informacji dotyczących kryterium oceny ofert
  • oświadczenia i JEDZ.

 

Zgodnie z art. 128 ust. 2 ustawy Pzp dokumenty te muszą być aktualne na dzień ich złożenia. W praktyce oznacza to, że mogą być wystawione po dniu składania ofert, o ile odzwierciedlają stan faktyczny deklarowany w Oświadczeniu wstępnym w dniu złożenia oferty. Zgodnie z art. 126 ust. 1 i art. 128 ust. 1 ustawy Pzp, zamawiający wzywa wykonawcę do złożenia dokumentów, które są aktualne na dzień ich złożenia. W świetle wykładni systemowej, aktualność ta oznacza, że dokument musi potwierdzać stan wykonawcy istniejący na dzień składania oferty, nawet jeśli został wystawiony później. Formuła ta wymaga ścisłej interpretacji systemowej, uwzględniającej również art. 125 ust. 3 ustawy Pzp oraz § 6–7 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 23 grudnia 2020 r. w sprawie podmiotowych środków dowodowych (Dz.U. 2020 r., poz. 2415 ze zm.). W wyroku KIO z dnia 13 marca 2020 r., sygn. KIO 430/20, Izba podkreśliła, że: „Za wystarczające należy uznać przedstawienie aktualnego na dzień złożenia dokumentu z datą po dniu składania ofert, z poświadczeniem stanu faktycznego na dzień wystawienia dokumentu, o ile zachowuje on swą aktualność na dzień składania ofert rozumianą jako brak sprzeczności treściowej z oświadczeniem składanym wstępnie.[1]” W przypadku dokumentów podmiotowych Zgodnie z art. 126 ust. 1 oraz art. 274 ust. 1 ustawy Pzp, wykonawcy są zobowiązani do złożenia podmiotowych środków dowodowych „aktualnych na dzień ich złożenia”. W wyroku z dnia 13 grudnia 2021 r., KIO 3477/21, Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że oświadczenia i dokumenty składane w celu potwierdzenia spełnienia warunków udziału w postępowaniu na wezwanie zamawiającego muszą być aktualne na dzień ich złożenia, a zatem mogą być datowane na dzień późniejszy niż data złożenia oferty, to powyższe nie zmienia jednak faktu, że treść oświadczeń lub dokumentów składanych na potwierdzenie spełnienia warunków udziału w postępowaniu nie może podważać prawdziwości złożonego w tym zakresie oświadczenia wstępnego. W praktyce oznacza to, że dokumenty potwierdzające brak podstaw wykluczenia, mogą być wystawione po dniu składania ofert, ale muszą potwierdzać brak przesłanek wykluczenia istniejący na dzień składania ofert. W doktrynie i orzecznictwie zwraca się uwagę, że odmowa wezwania do uzupełnienia dokumentów z powodu ich nieznacznych braków formalnych może naruszać zasadę proporcjonalności i równego traktowania wykonawców.

 

Art. 128 ust. 1 Pzp stanowi, że zamawiający ma obowiązek wezwać wykonawcę do uzupełnienia podmiotowych środków dowodowych, jeżeli są one niekompletne, zawierają błędy lub nie zostały złożone, z wyjątkiem sytuacji, w których oferta podlega odrzuceniu z innych przyczyn albo postępowanie wymaga unieważnienia. Wykładnia tego przepisu w orzecznictwie (Wyrok KIO z dn. 21 lutego 2024 r, Sygn. akt 353/24) i doktrynie​ wskazuje, że:

  • dokument „zawierający błąd” to taki, którego treść nie potwierdza spełniania warunku udziału (np. referencje dotyczące robót budowlanych o zbyt niskiej wartości),
  • uzupełnienie może nastąpić również poprzez złożenie dodatkowego oświadczenia, niekoniecznie na wzorze formularza (np. wykaz sprzętu, doświadczenie),
  • niedopuszczalne jest „uzdrowienie” oferty poprzez zmianę podstawy realizacji zamówienia (np. z samodzielnego wykonania na z udziałem podwykonawcy – KIO 3217/22).

 

Dlatego też Zamawiający powinien każdorazowo ocenić celowość wezwania i unikać nadmiernego formalizmu, ale jednocześnie nie może pozwolić na „obejście” zasad dotyczących niezmienności oferty. Należy pamiętać, że uzupełnienie dokumentów podmiotowych służy eliminacji braków formalnych, a nie rekonstrukcji oferty.

 

Uzupełnianie dokumentów podmiotowych regulowane w art. 128 ust. 1 Pzp ma charakter gwarancyjny – celem tej instytucji jest umożliwienie wykonawcy, który jest rzeczywiście zdolny do realizacji zamówienia, udziału w postępowaniu, nawet jeśli pierwotnie złożył dokumenty wadliwe lub niekompletne. Zgodnie z doktryną „Celem instytucji uzupełnienia dokumentów jest stworzenie możliwości usunięcia braków formalnych, a nie merytorycznych – wykonawca nie może zmieniać zakresu zobowiązania, lecz jedynie potwierdzać uprzednio zadeklarowane okoliczności[2]”​.

Przepis art. 128 ust. 1 ustawy Pzp nie dotyczy uzupełniania czy poprawiania treści oferty złożonej przez wykonawcę w zakresie jej przedmiotu, stanowiącego element przedmiotowo istotny oferty[3] – ich modyfikacja byłaby sprzeczna z zasadą niezmienności oferty. W orzecznictwie KIO wskazuje się, że uzupełnienie w ramach art. 128 ust. 1 ustawy Pzp nie obejmuje treści oferty w zakresie podlegającym punktacji w ramach kryterium oceny ofert. Tym samym informacje zawarte w ofertach i oceniane w ramach kryteriów oceny ofert nie podlegają uzupełnieniom lub modyfikacjom po upływie terminu składania ofert.

 

  1. Uzupełnianie dokumentów przedmiotowych

 

W przeciwieństwie do dokumentów podmiotowych (czyli dotyczących Wykonawcy), przedmiotowe środki dowodowe odnoszą się do cech oferowanego przedmiotu zamówienia. Przedmiotowe środki dowodowe w istocie dookreślają ofertę – wykonawca związany ofertą jest zobowiązany do realizacji zamówienia w taki sposób, aby dochować wymagań określonych przez zamawiającego, których spełnienie zostało potwierdzone przez konkretne przedmiotowe środki dowodowe. Gdyby więc były one składane na innym etapie, mogłoby dojść do zmiany treści oferty w sposób niepożądany z punktu widzenia przejrzystości postępowania oraz jego konkurencyjności[4].

 

Zgodnie z art. 107 ust. 2 i 3 ustawy Pzp: Zamawiający może wezwać do uzupełnienia lub poprawienia tych dokumentów, jeśli były one wymagane od początku (czyli ich złożenie przewidziano w SWZ). Jeśli Wykonawca nie złożył ich mimo obowiązku lub jeżeli zostały złożone pierwotnie, lecz są niekompletne lub zawierają błędy – może zostać wezwany do ich uzupełnienia. Dokumentami przedmiotowymi podlegającymi uzupełnieniu, mogą być w szczególności:

  • certyfikaty,
  • karty katalogowe,
  • deklaracje producentów,
  • próbki.

 

Zgodnie z orzecznictwem „Zamawiający musi  umożliwić Wykonawcy uzupełnienie przedmiotowego środka dowodowego, jeśli był on wymagany w SWZ, a jego brak nie uniemożliwia oceny oferty” (Postanowienie z dnia 11 maja 2022 r. KIO  1163/22). Przykładowo, jeżeli wykonawca złożył kartę produktu, ale brak w niej było zaświadczenia zgodności CE, możliwe jest wezwanie do jego uzupełnienia.

 

Od obowiązku żądania uzupełnienia dokumentów w wypadku przewidzenia takiej procedury w dokumentach zamówienia lub w ogłoszeniu o zamówieniu istnieje wyjątek wskazany w art. art. 107 ust. 3 ustawy Pzp, Zamawiający nie może wezwać do uzupełnienia lub poprawienia tych dokumentów, jeżeli zamawiający żąda przedłożenia przedmiotowych środków dowodowych na potwierdzenie wymagań podlegających ocenie w kryteriach oceny ofert, ich uzupełnienie jest niedopuszczalne. Nie jest dopuszczalne wezwanie do złożenia dokumentu, który nie został w ogóle złożony w ofercie. Uzupełnienie mogłoby prowadzić do zmian ocenianych parametrów, co jest równoznaczne z negocjowaniem oferty po terminie jej złożenia, a więc w sytuacji, gdy znane są pozostałe oferty. Dlatego też takie działanie jest niedopuszczalne, ponieważ stanowi zagrożenie dla konkurencyjności postępowania.

 

W przypadku przedmiotowych środków dowodowych istnieje taka sama zasada jak przy dokumentach podmiotowych, a mianowicie dokumenty te muszą być aktualne na dzień ich złożenia.

 

  1. Granice dopuszczalnych wyjaśnień treści oferty

 

Zgodnie z art. 223 Pzp zamawiający może żądać wyjaśnień treści oferty. Zgodność treści oferty z wymaganiami zamawiającego powinna być jednak badana przez pryzmat możliwości doprecyzowania, nie zaś uzupełnienia czy zmiany. Co do zasady, rolą art. 223 ust. 1 ustawy Pzp jest ustalenie treści oświadczenia woli wykonawcy zawartego w ofercie, które zostało sformułowane niedokładnie, niejasno lub zostało przypadkowo zniekształcone. Wyjaśnienia w trybie tego przepisu powinny jednak w każdym przypadku być działaniem racjonalnym i celowym, gdyż ich przeprowadzenie nie jest celem samym w sobie.

 

Wyjaśnienia mogą dotyczyć wszystkich elementów oferty: zarówno jej zawartości merytorycznej, jak i warunków wykonania zamówienia. Ograniczeniem jest jedynie to, że zakres żądanych wyjaśnień nie może prowadzić do negocjacji między zamawiającym a wykonawcą dotyczących złożonej oferty, a także dokonywania jakiejkolwiek zmiany w jej treści[5]. Wyjaśnienie treści oferty może dotyczyć elementów budzących uzasadnione wątpliwości, jednak – jak wskazano w wyroku KIO 277/24 i w doktrynie – nie może prowadzić do:

  • uzupełnienia brakujących dokumentów,
  • modyfikacji warunków realizacji zamówienia,
  • zmiany stawki VAT, zakresu świadczenia, parametrów technicznych.

 

Wyjaśnienie polega na doprecyzowaniu intencji wykonawcy – zgodnie z zasadami wykładni oświadczeń woli – i musi ograniczać się do istniejącej treści dokumentu. Jak podkreślił wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 4 maja 2017 r., C-387/14 (Esaprojekt) wszelkie działania prowadzące do modyfikacji oferty po jej złożeniu są sprzeczne z zasadami równego traktowania i przejrzystości. Wszelkie wyjaśnienia muszą mieścić się w granicach złożonej oferty i mogą służyć wyłącznie do wykazania prawidłowości jej treści, zakazane jest natomiast oferowanie w tej drodze świadczeń o innych parametrach czy właściwościach, niż wynikające ze złożonej oferty – działanie takie godziłoby w podstawowe zasady udzielania zamówień publicznych określone w art. 16 pkt 1 i 2 ustawy Pzp. Niezmienność oferty stanowi gwarancję zachowania zasad udzielania zamówień publicznych, przede wszystkim zasady równego traktowania wykonawców. Niedopuszczalne są więc wyjaśnienia prowadzące do modyfikacji oferty (np. zmiana zakresu świadczenia, parametrów technicznych czy stawki VAT).

 

Nieudzielanie przez wykonawcę wyjaśnień żądanych przez zamawiającego nie jest zagrożone żadną szczególną sankcją, skutkuje natomiast podjęciem przez zamawiającego decyzji w toku oceny ofert na podstawie wiedzy, jaką posiada, bez uzyskania wyjaśnień. Wyjaśnienia muszą się więc sprowadzać do wskazania sposobu rozumienia treści zawartej w ofercie, nie mogą natomiast jej rozszerzać ani ograniczać. Wyjaśnienia wykraczające poza wskazany zakres nie mogą mieć wpływu na ocenę ofert. Wspominany już w komentarzu funkcjonalny sposób rozumienia przez Prawo zamówień publicznych pojęcia oferty każe przyjąć, że wyjaśnienia, o których mowa, mogą dotyczyć nie tylko oświadczenia woli wykonawcy, ale również załączników, które powinny być traktowane jako integralna część oferty. Podobnie jak w stosunku do samego oświadczenia woli wyjaśnienia nie mogą jednak zmieniać treści dokumentu.

 

  1. Rażąco niska cena oraz stawka podatku od towarów i usług, jako przedmiot wyjaśnień

 

Zgodnie z art. 224 ustawy Pzp, jeżeli cena (lub jej istotna część) zawarta w ofercie wydaje się rażąco niska w stosunku do przedmiotu zamówienia, zamawiający jest zobowiązany do wezwania wykonawcy do złożenia wyjaśnień, w tym złożenia dowodów dotyczących:

  • kalkulacji ceny,
  • technologii,
  • organizacji procesu budowlanego lub produkcji,
  • wyjątkowo korzystnych warunków, jakimi dysponuje wykonawca.

 

Celem tego mechanizmu wyjaśnienia rażąco niskiej ceny jest weryfikacja rzetelności kalkulacji oferty i ochrona interesu publicznego przed nierzetelnym wykonawcą, który mógłby nie zrealizować zamówienia z powodu niedoszacowania kosztów. Wyjaśnienia w zakresie rażąco niskiej ceny nie mają charakteru dowolnego – nie mogą prowadzić do:

  • zmiany treści oferty, zwłaszcza ceny jednostkowej lub końcowej,
  • uzupełnienia elementów, których brakowało (np. kosztorysu, którego nie załączono do oferty, jeśli był wymagany),
  • korekty błędów w kalkulacji, które skutkowały błędną ceną.

 

Wykonawca zobowiązany jest do przedstawienia szczegółowych wyjaśnień, katalog informacji będących elementem składowym wyjaśnień w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu lub ich istotnych części składowych został określony w art. 224 ust. 3 ustawy Pzp.

 

Mogą one dotyczyć w

szczególności:

1) zarządzania procesem produkcji, świadczonych usług lub metody budowy;

2) wybranych rozwiązań technicznych, wyjątkowo korzystnych warunków dostaw, usług albo związanych z realizacją robót budowlanych;

3) oryginalności dostaw, usług lub robót budowlanych oferowanych przez wykonawcę;

4) zgodności z przepisami dotyczącymi kosztów pracy, których wartość przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę albo minimalnej stawki godzinowej, które ustalone zostały na podstawie przepisów ustawy z 10.10.2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2020 r. poz. 2207) lub przepisów odrębnych właściwych dla spraw, z którymi związane jest realizowane zamówienie;

5) zgodności z prawem w rozumieniu przepisów o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej;

6) zgodności z przepisami z zakresu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, obowiązującymi w miejscu, w którym realizowane jest zamówienie;

7) zgodności z przepisami z zakresu ochrony środowiska;

8) wypełniania obowiązków związanych z powierzeniem wykonania części zamówienia podwykonawcy.

 

Ponadto na wykonawcy spoczywa obowiązek przedstawienia nie tylko szczegółowych, wyczerpujących wyjaśnień, lecz także, odpowiednich dowodów na ich poparcie, co w oczywisty sposób wiąże się z faktem, że to właśnie na ich podstawie zamawiający dokonuje weryfikacji złożonych wyjaśnień.

 

Problematyka stawek VAT w ofertach przetargowych jest zagadnieniem złożonym, szczególnie w przypadku zamówień, których przedmiot może podlegać różnym stawkom podatkowym. Przepisy ustawy o podatku od towarów i usług (VAT) nakładają na wykonawcę obowiązek prawidłowego określenia stawki VAT. W przypadku, gdy zamawiający uzna, że wskazana stawka budzi wątpliwości – np. jest zbyt niska lub niezgodna z charakterem przedmiotu zamówienia – ma prawo wezwać wykonawcę do wyjaśnień na podstawie art. 223 ust. 1 Pzp. Wykonawca powinien w takim przypadku przedstawić m.in.:

  • interpretację indywidualną wydaną przez Krajową Informację Skarbową, jeśli taką posiada,
  • opinię doradcy podatkowego,
  • wykładnię przepisów podatkowych uzasadniającą zastosowanie stawki,
  • uzasadnienie faktyczne odnoszące się do konkretnych elementów zamówienia, np. miejsce wykonania, rodzaj usługi lub towaru.

 

Problematyka wyjaśnień w zakresie stawki VAT powinna być traktowana z dużą ostrożnością. Wyjaśnienia są dopuszczalne jedynie w zakresie, który nie prowadzi do zmiany ceny brutto. W przypadku, gdy zmiana stawki VAT wpływa na cenę, stanowi to niedopuszczalną modyfikację oferty, a nie jej wyjaśnienie. Brak przekonujących wyjaśnień może skutkować uznaniem, że oferta jest niezgodna z przepisami prawa podatkowego, co może stanowić podstawę do jej odrzucenia. W praktyce pojawiają się wątpliwości co do możliwości wyjaśnienia stawki podatku VAT. Orzecznictwo prezentuje rozbieżne stanowiska: w sprawie KIO 2663/20 dopuszczono wyjaśnienie, o ile nie wpływało ono na cenę brutto; w wyroku KIO 1197/21 stwierdzono, że zmiana stawki VAT, która wpływa na cenę, oznacza niedopuszczalną modyfikację oferty.

 

Wnioski

 

Instytucje wyjaśniania i uzupełniania dokumentów mają za zadanie zapewnić efektywność procedur przetargowych przy poszanowaniu zasad równego traktowania i przejrzystości. Ich niewłaściwe zastosowanie, zarówno przez wykonawców, jak i zamawiających, może skutkować naruszeniem prawa oraz unieważnieniem czynności przetargowych. Niezbędne jest więc stosowanie wykładni systemowej, uwzględniającej zarówno przepisy Pzp, jak i ugruntowane orzecznictwo KIO oraz sądów administracyjnych.

Autor: Agnieszka Hencner-Chmiel

Tekst ukazał się pierwotnie w piśmie Zamawiający. Zamówienia Publiczne w Praktyce

 

[1] Wyrok KIO z 13 marca 2020 r., Sygn. akt KIO 430/20.

[2] M. Stachowiak [w:] W. Dzierżanowski, Ł. Jaźwiński, J. Jerzykowski, M. Kittel, M. Stachowiak, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, Warszawa 2021, art. 128.

[3] A. Gawrońska-Baran [w:] E. Wiktorowska, A. Wiktorowski, P. Wójcik, A. Gawrońska-Baran, Prawo zamówień publicznych. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025 r., art. 128.

[4] M. Stachowiak [w:] W. Dzierżanowski, Ł. Jaźwiński, J. Jerzykowski, M. Kittel, M. Stachowiak, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, Warszawa 2021, art. 107.

[5] A. Gawrońska-Baran [w:] E. Wiktorowska, A. Wiktorowski, P. Wójcik, A. Gawrońska-Baran, Prawo zamówień publicznych. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025 r., art. 223.